Ein nicht eingelöstes Versprechen
Die Finanzierung für den verantwortungsvollen Umgang mit Chemikalien und Abfällen
Eine ausreichende Finanzierung ist entscheidend für den Erfolg des Globalen Rahmenwerks für Chemikalien und den nachhaltigen Umgang mit Chemikalien und Abfällen. Doch genau hier fehlt es an Ambitionen und Mitteln. Statt neuer Ansätze und einer konsequenten Einbindung der Industrie werden die Fehler der Vergangenheit wiederholt. Daher muss man die Frage stellen: Ist das globale Chemikalienmanagement schon von vornherein zum Scheitern verurteilt?
Angesichts der steigenden Kosten für den nachhaltigen Umgang mit Chemikalien und Abfällen über deren gesamten Lebenszyklus hinweg – von der Herstellung über die Verwendung bis zur Entsorgung – einigte sich die internationale Gemeinschaft im Jahr 2006 auf die Einführung des Strategischen Ansatzes für das internationale Chemikalienmanagement (SAICM). SAICM war ein globales Rahmenwerk zur umfassenden Bewältigung der Krise im Chemikalien- und Abfallmanagement unter der Schirmherrschaft des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP).
Um dem gravierenden Finanzierungsmangel für die Erreichung der SAICM-Ziele nach fünf Jahren der Umsetzung entgegenzuwirken, wurde 2010 ein Leitfaden zur Finanzierung des nachhaltigen Managements von Chemikalien entwickelt. Dieser Leitfaden ist als Integrierter Ansatz zur nachhaltigen Finanzierung des verantwortungsvollen Umgangs mit Chemikalien und Abfällen bekannt. Unter SAICM entwickelt, wurde der Integrierte Finanzierungsansatz auch in das Bonner Folgeabkommen, das Globale Rahmenwerk für Chemikalien – Für einen Planeten frei von Schäden durch Chemikalien und Abfälle übernommen, das 2023 an die Stelle von SAICM trat.
Der integrierte Ansatz und die dahinterstehende Philosophie
Der integrierte Ansatz zur nachhaltigen Finanzierung eines nachhaltigen Managements von Chemikalien und Abfällen ist ein umfassender Finanzierungsmechanismus, der darauf abzielt, dass alle Hauptakteure, die von der Entwicklung industrieller Chemikalien profitieren, angemessene Ressourcen – finanzielle und nicht finanzielle – für den verantwortungsvollen Umgang mit Chemikalien und Abfällen bereitstellen. Er umfasst die folgenden drei Komponenten:
- Mainstreaming in nationale Budgets durch Regierungen,
- Einbindung der Industrie und
- externe zweckgebundene Finanzierung.
Das klingt erstmal sehr gut und sieht auch auf dem Papier gut aus.
Die erste Komponente, die politische Einbindung von Geldern in andere Kernbudgets durch Regierungen, wird als Mainstreaming bezeichnet. Diese Komponente sieht die Integration von Finanzierungsmechanismen in nationale Politik und Gesetzgebung vor, um auf nationaler Ebene Ressourcen zu generieren – beispielsweise durch Systeme wie die Kostendeckung für Dienstleistungen, gesetzlich vorgeschriebene Zahlungen, bspw. Zulassungsgebühren der Industrie oder den Staatshaushalt. Das ist jedoch in den meisten Entwicklungsländern, bei denen es sich überwiegend um Importländer handelt, kaum umsetzbar.
Mainstreaming wird vor allem von Industrieländern als politische Lösung präsentiert, um von Forderungen nach zusätzlichen Beiträgen durch Entwicklungsländer abzulenken. Hier werden nationale Ressourcen mobilisiert, jedoch keine internationalen Finanzierungslücken geschlossen. Doch die Entwicklungsländer sind der Ansicht, dass aus vielen Gründen nur Industrieländer zur Finanzierung des verantwortungsvollen Umgangs mit Chemikalien und Abfällen beitragen müssen und dass sie über ihren Staatshaushalt und ihre Sektoren bereits genug für diesen verantwortungsvollen Umgang tun.
Der zweite Aspekt betrifft die Einbindung der Industrie. Die unabhängige SAICM-Bewertung aus dem Jahr 2015 stellte aber fest, dass es keine klare Definition gibt, was die Einbindung der Industrie tatsächlich ausmacht, insbesondere hinsichtlich ihrer finanziellen Beiträge zur sicheren Chemikalienbewirtschaftung[MB1.1]. Im nachhaltigen Management von Chemikalien und Abfällen wird eigentlich eine Aufteilung der Verantwortlichkeiten zwischen den nationalen Behörden und der Industrie empfohlen, einschließlich der finanziellen Haftung der Industrie für das Management von Chemikalien und Abfällen. Dies ist jedoch gerade in Entwicklungsländern kaum der Fall, was daran liegt, dass es keine geeigneten Systeme zur Umsetzung des Verursacherprinzips und zur Internalisierung externer Effekte sowie auf die Struktur der chemischen Industrie existieren. Doch selbst in Industrieländern, in denen es Strukturen gibt, um die Industrie zur Rechenschaft zu ziehen, mangelt es an politischem Willen und Ehrgeiz, die Verursacher zur Kasse zu bitten.
Die dritte Komponente konzentriert sich auf zweckgebundene externe Finanzmittel aus einer Vielzahl von Quellen, darunter bilaterale Finanzierungsvereinbarungen für nationale Projekte und Programme, zweckgebundene internationale multilaterale Finanzmittel für das nachhaltige Management von Chemikalien und Abfällen wie das UNEP Special Programme (Sonderprogramm, SP) – das spezifische internationale Programm zur Unterstützung des Kapazitätsaufbaus und der technischen Hilfe (SIP) im Rahmen des Minamata-Übereinkommens –, die Globale Umweltfazilität (GEF) und den Multilateralen Fonds, der sich auf das Wiener Übereinkommen und das Montrealer Protokoll konzentriert – sowie den GFC-Treuhandfonds. Dieser wird in der Öffentlichkeit fälschlicherweise als GFC-Fonds dargestellt, um den Eindruck zu erwecken, dass die Säule Umweltverschmutzung der dreifachen planetarischen Krise – Klimawandel, Verlust der biologischen Vielfalt und Umweltverschmutzung – ebenso wie ihre beiden anderen Säulen über einen eigenen Fonds verfügt. In Wirklichkeit ist der GFC-Fonds lediglich eine Duplizierung des im Rahmen von SAICM eingerichteten Schnellstartprogramms mit all seinen Mängeln, die im unabhängigen SAICM-Evaluierungsbericht hervorgehoben wurden. Das Quick Start-Programm war ein projektbasierter Fördermechanismus, dessen Schwerpunkt auf dem Aufbau eines nachhaltigen Managements in Entwicklungsländern lag. Genau wie der GFC-Fonds.
Ein von vornherein zum Scheitern verurteiltes Abkommen?
Die wiederholte Anwendung derselben Lösung auf ein immer wiederkehrendes Problem bedeutet, dass man nur ein oberflächliches Symptom behandelt, anstatt die eigentliche Ursache zu beheben oder ein gescheitertes System zu ändern. Der Versuch, das nachhaltige Chemikalienmanagement im Rahmen des GFC mit derselben Finanzierungsarchitektur zu lösen, die bereits im Rahmen von SAICM gescheitert ist, macht das GFC wahrscheinlich zu einem von vornherein zum Scheitern verurteilten Abkommen, sofern keine Korrekturmaßnahmen zur Bündelung von Ressourcen für den GFC-Fonds ergriffen werden. Der Paradigmenwechsel wäre die Einrichtung eines Mechanismus, der den GFC-Fonds stetig mit neuem Geld auffüllt. So entsteht ein ausreichender Finanzrahmen zur Unterstützung von Transformationsprogrammen anstelle eines zeitlich begrenzten, projektbasierten Ansatzes. Hierfür braucht es auch einen klaren und eindeutigen Zielbeitrag der chemischen Industrie im Rahmen des integrierten Ansatzes zur Finanzierung – analog zum Klimafonds und zum Biodiversitätsfonds. Nehmen Sie einen noch so geringen Abzug vom Gesamtumsatz der chemischen Industrie, Sie hätten genug Geld, um das GFC und andere Abkommen zu finanzieren. Wie von der Zivilgesellschaft vorgeschlagen, könnte eine koordinierte geringe Abgabe in Höhe von 0,5 % auf die Produktion von Grundchemikalien ausreichend Finanzmittel generieren.1
Das wird jedoch nicht geschehen, da durch den Widerstand einiger Industrieländer das GFC ein freiwilliger Rahmen ist – im Gegensatz zur UNFCCC und zur UNCBD, die rechtsverbindliche Übereinkommen sind. Dies hat die Vertrauenslücke zwischen Industrie- und Entwicklungsländern bei den Verhandlungen über neue multilaterale Umweltabkommen – wie beispielsweise im Zusammenhang mit der derzeitigen Plastikverschmutzung – erheblich vertieft. Zwar fehlt es auch an geeigneten, angemessenen und rechtzeitig verfügbaren Umsetzungs- und Finanzierungsmitteln zur Umsetzung der Chemikalien- und Abfallabkommen in den Industrieländern, doch das Problem eines nicht dysfunktionalen Chemikalienmanagement ist in den Entwicklungsländern sowohl in finanzieller als auch in technologischer Hinsicht äußerst alarmierend.
»Die wiederholte Anwendung derselben Lösung auf ein immer wiederkehrendes Problem bedeutet, dass man nur ein oberflächliches Symptom behandelt, anstatt die eigentliche Ursache zu beheben oder ein gescheitertes System zu ändern. Der Versuch, das nachhaltige Chemikalienmanagement im Rahmen des GFC mit derselben Finanzierungsarchitektur zu lösen, die bereits im Rahmen von SAICM gescheitert ist, macht das GFC wahrscheinlich zu einem von vornherein zum Scheitern verurteilten Abkommen …«
Mögliche Vorgehensweise
Der integrierte Ansatz bietet nach wie vor die Möglichkeit, durch externe zweckgebundene Finanzmittel erhebliche Ressourcen zur Umsetzung der strategischen Ziele der GFC zu mobilisieren – sofern genug Geld dauerhaft bereitgestellt wird. Es stellt sich die globale Frage der Entwicklungshilfe und der Nichteinhaltung der von den OECD-Ländern eingegangenen Verpflichtungen. Auf globaler Ebene versprachen die OECD-Länder in den 1970er-Jahren, 0,7 % ihres Bruttonationaleinkommens (BNE) für die öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) bereitzustellen – ein Ziel, das bei Weitem nicht erreicht wurde, da sich der durchschnittliche Beitrag ab 2021 auf lediglich 0,33 % belief. 2025 hatte der globale Beitrag einen neuen Tiefststand erreicht. Die OECD-Länder müssten ihr Versprechen einhalten und einen Teil der mobilisierten Mittel für die sichere Bewirtschaftung von Chemikalien und Abfällen in Entwicklungsländern bereitstellen. Indem sie Programme für Staaten und Kommunalbehörden entsprechend den kontextspezifischen Bedürfnissen unterstützen, können wesentliche Beiträge geleistet werden, um die Lücken zwischen Industrie- und Entwicklungsländern bei der sicheren Bewirtschaftung von Chemikalien und Abfällen im Rahmen der GFC zu schließen.
Dr. Gilbert Kuepouo ist Mitbegründer und Geschäftsführer des Centre de Recherche et d’Education pour le Développement (CREPD) in Yaounde, Kamerun. Außerdem ist der NGO-Focal Point im GFC.
Übersetzt aus dem Englischen von Tom Kurz unter zur Hilfenahme von KI-basierten Anwendungen.
Quellen:
1 IPEN & CIEL (2020): Financing the Sound Management of Chemicals Beyond 2020.
