Wo bleibt der Mut?

Warum IC1 zeigen muss, dass freiwillige internationale Zusammenarbeit mehr sein kann als gute Absicht

2023 wurde in Bonn das Globale Rahmenwerk für Chemikalien (Global Framework on Chemicals, GFC) verabschiedet. Es soll Menschen und Umwelt weltweit besser vor den Schäden durch Chemikalien, Pestiziden und gefährlichen Abfällen schützen. Drei Jahre später steht die erste Internationale Konferenz des GFC (IC1) in Genf vor einer entscheidenden Frage: Bleibt das GFC vor allem ein Ort für Strukturen, Prozesse und freiwillige Versprechen – oder gelingt jetzt der Schritt zur konkreten Umsetzung? Gerade die Freiwilligkeit des GFC könnte dabei eine Stärke sein. Doch dafür braucht es politischen Willen, Geld, innovative Ideen und eine Zivilgesellschaft, die nicht am Rand steht, sondern das GFC gleichberechtigt mitgestaltet.

 

Dass das GFC nicht rechtlich bindend ist, wird häufig als seine größte Schwäche gesehen. Tatsächlich können freiwillige Vereinbarungen Regierungen nicht dazu zwingen, strengere Chemikaliengesetze zu erlassen oder Unternehmen zur Verantwortung zu ziehen. Daher sind rechtlich bindende Instrumente immer vorzuziehen. Doch die Freiwilligkeit bietet auch Chancen.

 

Wo langwierige Gesetzgebungsverfahren und internationale Verhandlungen Fortschritte blockieren, könnte das GFC zum Labor für neue Lösungen werden. Staaten könnten gemeinsam mit Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Gewerkschaften und anderen Beteiligten innovative Ansätze entwickeln und erproben. Einzelne Länder könnten vorangehen, statt auf den langsamsten gemeinsamen Nenner zu warten. Und sie könnten Maßnahmen umsetzen, die deutlich über das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß hinausgehen.

Genau darin könnte eine besondere Stärke des GFC liegen. Doch bislang wird dieses Potenzial viel zu wenig genutzt.

 

Viel Governance, zu wenig Umsetzung

Seit der Verabschiedung des GFC ist viel Energie in strukturelle Fragen geflossen: Neue Arbeitsgruppen, Verfahren, Indikatoren, und eine neue internationale GFC-Governance mussten aufgebaut werden. Solche Strukturen sind notwendig. Doch Strukturen schützen noch niemanden vor einer Pestizidvergiftung, verhindern keine gefährlichen Chemikalien in Produkten und reduzieren keine Belastung von Wasser und Böden.

 

Was fehlt, ist eine viel stärkere Umsetzung dort, wo Menschen täglich mit den Folgen eines unzureichenden Chemikalienmanagements leben. Gerade in vielen Ländern des Globalen Südens fehlen Ressourcen für konkrete Maßnahmen zum Schutz von Beschäftigten und Gemeinschaften.
Das GFC leidet unter chronischem Geldmangel. Das ist keine Nebensache, sondern entscheidet darüber, ob die in Bonn vereinbarten Ziele überhaupt Wirkung entfalten können.

 

Der Fond des Globalen Rahmenwerks zu Chemikalien (GFC-Fond) kann hier einen Beitrag leisten. Doch die bislang geförderten Projekte reichen bei Weitem nicht aus, um die Dimension der Herausforderungen abzubilden.

 

Hinzu kommt ein grundsätzliches Problem: Viele GFC-Aktivitäten bündeln und koordinieren lediglich bereits bestehende Initiativen, Netzwerke und Projekte. Auch das kann sinnvoll sein. Doch ein freiwilliges Rahmenwerk sollte mehr leisten. Es sollte neue Allianzen ermöglichen, wichtige, aber bislang vernachlässigte Themen aufgreifen und regulatorische und soziale Innovationen fördern, für die in anderen internationalen Prozessen kein Raum besteht. Daher ist es beispielsweise zentral, die bestehenden Issues of Concern weiterlaufen zu lassen und nicht zu beenden. Probleme, z.B. durch hormonverändernde Chemikalien, sind bei Weitem noch nicht gelöst, nur weil die Aktivitäten im Arbeitsplan der Issues of Concern umgesetzt wurden. Daher haben NGOs zu einem EDC-Call to Action aufgerufen.¹

 

Kurz gesagt: Das GFC braucht jetzt Implementierung, Implementierung, Implementierung.

 

Auf dem zivilgesellschaftlichen Auge blind?

Das ist umso wichtiger, weil sich gleichzeitig eine problematische Entwicklung bei der Beteiligung der Zivilgesellschaft zeigt. Das GFC versteht sich ausdrücklich als Multi-Stakeholder-Rahmenwerk – also als Prozess, in dem Regierungen, Zivilgesellschaft, Industrie, Wissenschaft, Gewerkschaften und weitere Gruppen gemeinsam an Lösungen arbeiten.

 

Doch gleichberechtigte Beteiligung entsteht nicht dadurch, dass unterschiedliche Gruppen im selben Raum sitzen.
Zivilgesellschaftliche Organisationen müssen immer wieder darum kämpfen, angemessen in Arbeitsgruppen, Expert:innenrunden oder Panels vertreten zu sein und sich barrierefrei beteiligen zu können. Noch schwieriger wird es, wenn es um die tatsächliche Mitgestaltung von Prozessen geht. Gleichzeitig werden finanzielle Mittel für unabhängige zivilgesellschaftliche Arbeit knapper.

 

Das ist besonders widersprüchlich, weil Erfahrungen aus dem Vorgängerprozess des GFC, dem Strategischen Ansatz zum Internationalen Chemikalienmanagement (Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM), zeigen, welche Bedeutung zivilgesellschaftliche Projekte für konkrete Veränderungen haben können. Eine externe Evaluation hat NGO-Projekte im Rahmen von SAICM als höchst effektiv eingestuft.²

 

Statt aus diesen Erfahrungen zu lernen und erfolgreiche, unabhängige Arbeit auszubauen, droht die Zivilgesellschaft auch im GFC zunehmend an den Rand gedrängt zu werden. Das entspricht einem breiten internationalen Trend, in dem zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume in vielen Ländern eingeschränkt werden.
Auch Deutschland sollte sich davon nicht ausnehmen. Wenn hier bei nationalen oder internationalen Chemikalienforen über Umsetzung gesprochen wird, müssen auch deutsche Umwelt-, Gesundheits- und Entwicklungsorganisationen selbstverständlich sichtbar und gleichberechtigt beteiligt sein.

 

Wer kommt in der internationalen Chemikalienpolitik zu Wort?

Dahinter steckt eine noch grundsätzlichere Frage: Wessen Erfahrungen und Interessen bestimmen die internationale Chemikalienpolitik?
Industrievertreter:innen verfügen über erhebliche finanzielle und personelle Ressourcen, um internationale Prozesse kontinuierlich zu begleiten. Die Menschen, die mit den Folgen schlechten Chemikalienmanagements leben müssen, und die Gruppen, die sie repräsentieren oder sich für das Gemeinwohl einsetzen, haben diese Möglichkeiten häufig nicht.

 

Dabei sollte gerade ein freiwilliges Rahmenwerk dorthin schauen, wo andere internationale Prozesse zu wenig hinschauen: auf Beschäftigte und Gemeinschaften, die gefährlichen Chemikalien ausgesetzt sind; auf Frauen, Kinder und andere besonders gefährdete Gruppen; auf indigene Gemeinschaften; und auf Menschen in Ländern des Globalen Südens, in denen schwache Regulierung, mangelnde Kontrollen und begrenzte finanzielle Ressourcen die Auswirkungen der Chemikalienbelastung verschärfen können.

 

Ihre Erfahrungen dürfen nicht lediglich in Berichten erwähnt werden. Sie müssen Einfluss darauf haben, welche Probleme das GFC priorisiert und welche Lösungen finanziert und umgesetzt werden.

 

Deutschland trägt dabei besondere Verantwortung. Als Heimat einiger der weltweit größten Chemieunternehmen kann sich die Bundesregierung nicht darauf beschränken, internationale Chemikalienpolitik finanziell und diplomatisch zu begleiten. Sie sollte sich aktiv dafür einsetzen, dass Betroffene und unabhängige zivilgesellschaftliche Organisationen einen selbstverständlichen Platz am Tisch haben, an Entscheidungen beteiligt werden und über ausreichende Ressourcen verfügen, um diese Rolle tatsächlich wahrnehmen zu können.

 

Freiwillige Indikatoren – und trotzdem politischer Stillstand

Bei IC1 wird sich zeigen, wie groß die Bereitschaft zu gemeinsamem Handeln tatsächlich ist. Nachdem sich die internationale Gemeinschaft 2023 in Bonn auf fünf strategische Ziele und 28 konkrete Zielvorgaben verständigt hat, sollen nun Indikatoren helfen zu messen, ob diese Ziele auch erreicht werden.
Das klingt technisch, ist aber politisch hoch relevant. Denn was nicht gemessen wird, kann später leicht aus der politischen Aufmerksamkeit verschwinden.
Der Prozess zur Entwicklung der Indikatoren verlief jedoch schleppend und war auch für Insider teilweise schwer nachvollziehbar. Selbst bei einem freiwilligen Rahmenwerk erweist sich die Verständigung über gemeinsame Maßstäbe als schwierig.

 

Das ist besonders bemerkenswert, denn weder die Ziele des GFC noch seine Indikatoren schaffen rechtlich bindende Verpflichtungen. Wenn selbst freiwillige gemeinsame Maßstäbe systematisch abgeschwächt oder blockiert werden, geht es deshalb um mehr als Detailfragen der Chemikalienpolitik.

 

Es geht um die Fähigkeit des internationalen Systems, überhaupt noch gemeinsame Antworten auf globale Probleme zu entwickeln. In einer Zeit, in der Multilateralismus und das System der Vereinten Nationen zunehmend unter Druck geraten, wird IC1 damit auch zu einem Test für internationale Zusammenarbeit.
Gute Indikatoren allein reichen allerdings nicht. Niemandem ist geholfen, wenn wir 2030 sehr genau messen können, dass Ziele verfehlt wurden. Indikatoren müssen politische Entscheidungen auslösen, Finanzierung mobilisieren und konkrete Maßnahmen vor Ort unterstützen.

 

IC1 muss den Mut zur Umsetzung haben

Was muss also in Genf geschehen? Erstens muss das GFC endlich stärker von der Strukturentwicklung zur Umsetzung kommen. Der GFC-Fond muss deutlich besser ausgestattet werden. Dabei sollte unabhängige zivilgesellschaftliche Arbeit direkt gefördert werden können. Da Projekte von Nichtregierungsorganisationen direkt von der Zustimmung oder Unterschrift staatlicher Stellen abhängig sind, kann gerade dort keine unabhängige Arbeit entstehen, wo Regierungen Kritik oder zivilgesellschaftliche Kontrolle besonders wenig willkommen heißen.

 

Zweitens braucht das GFC Mut zu neuen Ideen. Seine Freiwilligkeit darf keine Entschuldigung für schwache Ambitionen sein. Sie sollte genau das Gegenteil ermöglichen: regulatorische Innovation, neue Partnerschaften und Pilotansätze, die über bestehende gesetzliche Mindeststandards hinausgehen und später in nationale, regionale oder internationale Regelungen einfließen können.

»Wo langwierige Gesetzgebungsverfahren und internationale Verhandlungen Fortschritte blockieren, könnte das GFC zum Labor für neue Lösungen werden. Staaten könnten gemeinsam mit Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Gewerkschaften und anderen Beteiligten innovative Ansätze entwickeln und erproben. Einzelne Länder könnten vorangehen, statt auf den langsamsten gemeinsamen Nenner zu warten.«

Drittens muss das Versprechen eines Multi-Stakeholder-Ansatzes endlich mit Leben gefüllt werden. Eine wirksame und tatsächliche Beteiligung bedeutet nicht allein Anwesenheit. Zivilgesellschaftliche Organisationen müssen gleichberechtigt in Arbeitsgruppen, Panels und Leitungsfunktionen vertreten sein. Dafür brauchen sie finanzielle und strukturelle Unterstützung.

 

Und viertens muss das GFC seinen Blick stärker auf diejenigen richten, für die internationale Chemikalienpolitik keine abstrakte Verhandlung ist: Menschen, deren Gesundheit, Lebensgrundlagen und Umwelt durch gefährliche Chemikalien beeinträchtigt werden.

 

Gerade weil das GFC freiwillig ist, sollte es mehr wagen. Es kann schneller sein als ein internationales Abkommen, offener für neue Ideen und zugänglicher für diejenigen, deren Stimmen in klassischen zwischenstaatlichen Verhandlungen zu selten gehört werden.

 

Wenn es diese Möglichkeiten nicht nutzt, droht es tatsächlich zum Papiertiger zu werden. IC1 muss deshalb mehr sein als die nächste internationale Chemikalienkonferenz. Genf muss den Übergang markieren – von Governance zur Umsetzung, von Beteiligung auf dem Papier zu echter Mitbestimmung und von gemeinsam formulierten Zielen zu Veränderungen, die dort ankommen, wo sie am dringendsten gebraucht werden.

 

Die Autorinnen – Alexandra Caterbow und Dr. Olga Speranskaya sind Co-Direktorinnen von HEJSupport. Die Umweltorganisation arbeitet auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene zu Chemikaliensicherheit, Transparenz und dem Schutz von Gesundheit und Umwelt vor gefährlichen Chemikalien.

 

Quellen

¹Endokrine Disruptoren sind eine globale Krise – und brauchen eine globale Antwort.
²Nurick R. (2019): Independent Evaluation of the Strategic Approach from 2006 – 2015.