Der (Minimal-) Konsens von Monterrey

Der (Minimal-) Konsens von Monterrey

Ein Kurzbericht über die letzte Vorbereitungstagung (PrepCom 4) zur UN-Konferenz über Entwicklungsfinanzierung (New York, 14.-27.1.2002)

Aus Rundbrief 1/2002

In einem ungeahnten Gewaltakt haben die Regierungen bei der letzten Vorbereitungstagung zur UN-Konferenz über Entwicklungsfinanzierung (Financing for Development, FfD) Ende Januar in New York ein Kompromisspapier ausgehandelt, das bei der eigentlichen Konferenz vom 18. bis 22. März in Mexiko als „Monterrey Consensus“ verabschiedet werden soll. Der Text sollte eine „globale Antwort“ auf die entwicklungspolitischen Herausforderungen der Globalisierung geben und gewissermaßen den Washington Consensus ablösen, der über mehr als eine Dekade die neoliberale Politik von IWF und Weltbank bestimmt hat. Herausgekommen ist jedoch nicht mehr als ein Minimalkonsens, der in weiten Teilen die politischen Positionen der Bush-Administration reflektiert.

Größer könnte der Kontrast nicht sein: Während Regierungsbeamte aus aller Welt vom 14. bis 27. Januar 2002 in den unterirdischen Konferenzräumen der UNO darüber feilschten, aus welchen Töpfen und zu welchen Bedingungen Entwicklung künftig finanziert werden sollte, um am Ende mit nicht viel mehr als der erneuten unverbindlichen Bestätigung des 0,7-Prozent-Zieles für die öffentliche Entwicklungshilfe zu enden, machte das reichste Ehepaar der Welt Nägel mit Köpfen: Bill und Melinda Gates kündigten in einer Titelstory der New Yorker Zeitschrift Newsweek am 4. Februar 2002 an, künftig mit einem Stiftungsvolumen von 24 Mrd. US-Dollar Gesundheitsprojekte zu finanzieren, die vor allem Kindern in den ärmsten Entwicklungsländern zu Gute kommen sollen. Ganz nebenbei sponserte Bill Gates auf dem Weltwirtschaftsforum, das in diesem Jahr im New Yorker Walldorf Astoria stattfand, eine Veranstaltung zur UN-Konferenz über Entwicklungsfinanzierung.

Die Regierungen beschränkten sich dagegen in ihrem Entwurf für den Monterrey Consensus weitgehend auf Appelle an die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer, die Betonung von Handel und Privatinvestitionen für die wirtschaftliche Entwicklung und das Versprechen, künftig international besser zusammenzuarbeiten.

Rolle heimischer Ressourcen

Schnell einig wurde man sich über die zentrale Rolle heimischer Ressourcen für die Entwicklung. Der Text betont die Bedeutung einer guten Regierungsführung („good governance“), von Demokratie und Menschenrechten, eines effizienten Steuersystems und eines funktionsfähigen heimischen Finanzsektors. Der Forderung der USA nach Verankerung ihrer drei Grundprinzipien „Frieden, Freiheit und Kapitalismus“ im Abschlusstext wurde weitgehend Rechnung getragen. Lediglich der Begriff „Kapitalismus“ wurde durch „markt-orientierte Politiken“ ersetzt.

Förderung ausländischer Direktinvestitionen

Auch über die verstärkte Förderung ausländischer Direktinvestitionen bestand zwischen Industrie- und Entwicklungsländern Einvernehmen. Forderungen aus der Wirtschaft, vor allem das Investitionsklima in den Entwicklungsländern zu verbessern, damit Unternehmen „effizient und profitabel“ operieren könnten, finden sich im Text wieder. Versuche der EU, darüber hinaus ihre Interpretation der Ergebnisse der WTO-Ministertagung von Doha im Bereich Handel und Investitionen in den Text aufzunehmen, schlugen dagegen fehl. Auf die von der EU geforderten Verhandlungen innerhalb der WTO über ein Multilaterales Investitionsabkommen („multilateral framework on FDI“) geht der Text nicht mehr ein. Gestrichen wurden auf Druck der G-77 auch Hinweise auf die OECD-Guidelines für Multinationale Unternehmen und den Global Compact. Die Unternehmen werden lediglich gedrängt, neben wirtschaftlichen und finanziellen auch ökologische, soziale, geschlechtsspezifische und entwicklungsbezogene Folgen ihrer Aktivitäten „zu berücksichtigen“. Die von NGOs geforderte weitergehende Verankerung von Pflichten und Standards für ausländische Investoren wurde von nahezu allen Regierungen abgelehnt.

Thema Handel

Unerwartet heftig verhandelt wurde über die Passagen zum Thema Handel, nachdem die EU auch hier Positionen einbrachte, die nach Ansicht der G-77 über die Beschlüsse von Doha hinausgingen. Letztlich blieb es bei der Aufforderung an die Staaten, die Ergebnisse von Doha umzusetzen.

Öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA)

Bis zuletzt umstritten waren die Beschlüsse zur öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit (ODA). Am Ende fielen zahlreiche Vorschläge dem selbstauferlegten Konsenszwang und dem Druck der USA zum Opfer. Dies betraf auch die Verpflichtung zur umgehenden Verdoppelung der ODA um 50 Mrd. US-Dollar, um die internationalen Entwicklungsziele zu erreichen, wie sie in der Millenniumsdeklaration der Staats- und Regierungschefs im Jahr 2000 definiert wurden. Statt sich, wie ursprünglich diskutiert, auf einen verbindlichen Stufenplan zur Erhöhung der ODA zu einigen, enthält das Konsenspapier lediglich den Hinweis, einen „Zeitrahmen zu prüfen“. Ersatzlos gestrichen wurden alle Passagen über die Finanzierung Globaler Öffentlicher Güter – trotz aktiver Unterstützung dieses Themas u.a. durch die französische und schwedische Regierung. Tot ist dieses Thema damit noch lange nicht; im Vorfeld des Johannesburger Weltgipfels für Nachhaltige Entwicklung (WSSD) wird die Auseinandersetzung darüber sicherlich an Dynamik gewinnen. Neue Finanzierungsinstrumente, allen voran die Devisenumsatzsteuer („Tobin-Steuer“), wurden in vorauseilendem Gehorsam gegenüber dem Widerstand der USA erst gar nicht in den Verhandlungstext aufgenommen. Mann [sic!] einigte sich lediglich darauf, die beim UN-Generalsekretär in Auftrag gegebene Studie über neue Finanzierungsinstrumente in den „angemessenen Foren“ zu studieren. Die Fertigstellung der Studie wurde immer wieder verzögert. Sie soll nun im Frühsommer 2002 abgeschlossen sein und sicherlich ebenfalls in Johannesburg auf der Agenda stehen.

Auslandsverschuldung

Auch im Bereich der Auslandsverschuldung bringt der Monterrey-Konsens kaum Neues. Er fordert, die erweiterte HIPC-Initiative unverzüglich umzusetzen und bei der Beurteilung der Schuldentragfähigkeit auch verschlechterte Wachstumsaussichten und Terms of Trade zu berücksichtigen. Erst bei zukünftigen Untersuchungen der Schuldentragfähigkeit sollten zudem die Auswirkung von Schuldenerlassen auf die Verwirklichung der Millenniumsziele (Armutsreduzierung etc.) mit beachtet werden. Bemerkenswerte Fortschritte hatte es im Vorbereitungsprozess zur Monterrey-Konferenz bei der Diskussion über die Einführung eines fairen und transparenten Schiedsverfahrens bei der Entschuldung – analog zum nationalen Insolvenzrecht – gegeben. Letztendlich ist davon lediglich die Empfehlung übriggeblieben, in den zuständigen Foren einen internationalen „debt workout mechanism“ zu prüfen.

Systemische Fragen

Von Anfang an umstritten waren die sogenannten „systemischen Fragen“ auf der Agenda der FfD-Konferenz. USA und EU widersetzten sich bis zuletzt Forderungen nach konkreten institutionellen Reformen im internationalen Finanzsystem. Übrig geblieben sind Appelle, die Entwicklungsländer stärker in die Entscheidungsprozesse der Internationalen Finanzinstitutionen einzubeziehen und die Vereinten Nationen, insbesondere die Generalversammlung und den Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC), zu stärken. Im Folgeprozess von Monterrey sollen vor allem die Frühjahrstreffen von ECOSOC und Bretton-Woods-Institutionen sowie der alle zwei Jahre stattfindende Hochrangige Entwicklungsdialog der Generalversammlung eine zentrale Rolle spielen. Der Generalversammlung wird dabei ausdrücklich die Kompetenz zugewiesen, sich auch mit der entwicklungspolitischen Kohärenz und Konsistenz des internationalen Währungs-, Finanz- und Handelssystems zu befassen. Dies könnte zumindest als graduelle Aufwertung der Vereinten Nationen gegenüber IWF, Weltbank und WTO interpretiert werden.

Alles in Allem reflektiert der Monterrey-Konsens den kleinsten gemeinsamen Nenner, der in der globalen Entwicklungspolitik derzeit offensichtlich möglich ist. Der enorme Druck, der am Ende der Verhandlungen aufgebaut wurde, um bereits zu diesem Zeitpunkt ein Konsenspapier fertigzustellen, kam für viele Beteiligten überraschend. Dahinter stand offensichtlich die Bestrebung, US-Präsidenten Bush zur Teilnahme an der Konferenz zu bewegen. Sie wurde aus Kreisen der US-Delegation nach Ende der Verhandlungen bereits bestätigt. Es wird erwartet, dass im Tross von Bush nun eine Reihe weiterer Staats- und Regierungschefs nach Monterrey kommen werden – und sie werden vermutlich nicht mit leeren Händen kommen. Vor allem von den USA und von der EU wird nun erwartet, dass sie mit unilateralen Initiativen über den Minimalkonsens von Monterrey hinausgehen, um sich als entwicklungspolitische Vorreiter zu profilieren. Der Sache mag dies dienen, dem Multilateralismus wird mit dieser Doppelstrategie kein Dienst erwiesen.

Nichtregierungsorganisationen

Wie bereits bei früheren UN-Konferenzen, waren auch an dieser Vorbereitungstagung viele Nichtregierungsorganisationen (NRO) aus dem Süden und dem Norden aktiv beteiligt, mit schriftlichen und mündlichen Stellungnahmen, eigenen Veranstaltungen sowie diversen Lobbyaktivitäten. Spürbaren Einfluss auf das Abschlussdokument hatten sie am Ende allerdings kaum. Noch schlimmer: Im krassen Gegensatz zu den feierlichen Erklärungen über die notwendige Beteiligung der Zivilgesellschaft drohte ihnen (auf Betreiben vor allem der USA) vor Beginn der entscheidenden zweiten Verhandlungswoche sogar der Rausschmiss: die Delegationen sollten nur noch „informell“, d.h. unter Ausschluss der Öffentlichkeit, weiterverhandeln. Nur auf Druck der G-77 (dem sich eher zögerlich auch die EU anschloss) konnte das schließlich verhindert werden.

Die europäischen NRO nahmen die mageren Resultate des Vorbereitungsprozesses zum Anlass, einen dringenden Appell an die Regierungen zu verfassen […], der das mangelnde Engagement der Staaten des Nordens in scharfer Form verurteilt und sieben „Minimalforderungen“ aufstellt, deren Erfüllung aus NRO-Sicht die absolute Mindestvoraussetzung dafür darstellt, dass die Monterrey-Konferenz nicht als völlig gescheitert angesehen werden muss. Dazu zählen die Einführung eines verbindlichen Stufenplans zur Erhöhung der ODA, die explizite Erwähnung der Devisenumsatzsteuer als innovativem Finanzierungsinstrument und die Unterstützung eines fairen und transparenten Schiedsverfahrens bei der Entschuldung.

Dem schwachen Konsens der Regierungen zum Trotz sind die NRO weiter zur aktiven Beteiligung und Einmischung entschlossen. Beim „Global Forum“ der Zivilgesellschaft, das unter dem Motto “Financing the Right to Sustainable and Equitable Development” unmittelbar vor der Konferenz vom 14. bis 16. März in Monterrey stattfindet, wollen sie ihre politischen Alternativen zum offiziellen Konsens formulieren und über die weiteren Strategien beraten.

Jens Martens und Peter Eisenblätter

Die Autoren waren Mitarbeiter bei WEED e.V., bzw. terre des hommes Deutschland.

 

Kommentar

“The more things change, the more they stay the same”

Wenn man den Text von Jens Martens und Peter Eisenblätter zu dem Verhandlungsergebnis liest, der wenig später als Monterrey Consensus verabschiedet den Auftakt zu dem bis heute fortdauernden UN-Prozess zur Entwicklungsfinanzierung (Financing for Development, FfD) darstellt, dann fallen verschiedene Punkte auf.

Ganz offensichtlich ist, dass die Autoren mit den inhaltlichen Ergebnissen nicht zufrieden waren und es auch nicht sein konnten. Die Konferenz von Monterrey war angetreten, die großen strukturellen Blockaden und ungerechten Herrschaftsmechanismen anzugehen, die für die Ungleichverteilung von Wohlstand auf unserem Planeten mit verantwortlich sind. Diesen Anspruch hat der ausgehandelte Konsens – das zeigt der Rückblick deutlich – nicht eingelöst. Zwar hat sich in der internationalen Gemengelage einiges geändert (man denke nur an den Aufstieg Chinas als globale Supermacht), viele, wenn nicht alle der damals diagnostizierten Probleme bleiben aber bestehen: Steuereinnahmen bleiben ungerecht verteilt; wir erleben gegenwärtig eine weitere Welle der Staatsschuldenkrisen nicht nur im Globalen Süden; die Regeln des Welthandels benachteiligen noch immer kleinere und ärmere Länder des Globalen Südens; die reichen Länder des Nordens fallen nach einer Periode der Besserung wieder stärker hinter die eingegangenen Verpflichtungen in Sachen solidarischer Finanzierung zurück (nicht, dass sie jemals erfüllt gewesen wären); bei den diversen relevanten internationalen Organisationen – beispielsweise Internationaler Währungsfonds und Weltbank – gibt es noch immer ein erhebliches Machgefälle zuungunsten der Länder des Globalen Südens. Daran haben auch die drei Folgekonferenzen von Monterrey in Doha, Addis Abeba und Sevilla nichts Grundlegendes geändert. Die Überschrift könnte entsprechend auch die Analysen der Ergebnisse dieser Konferenz über Entwicklungsfinanzierung zieren.

Der Text zeigt aber auch, dass der Blick aus der Entfernung zumindest mehr Differenzierung erlaubt – was keine Kritik sein soll; die Welt ist komplex und Entwicklungen sind nicht immer absehbar. So wären viele zivilgesellschaftliche Akteure 2025 froh gewesen, wenn einfach ein Update des Monterrey Consensus statt des Compromiso de Sevilla verabschiedet worden wäre. Denn was aus Sicht der Autoren schwach begann, hat stellenweise weiter nachgelassen. In 23 Jahren sind viele grundsätzliche politische Fragen zu reinen Umsetzungsproblematiken verwässert und auf technische Umsetzungsfragen reduziert worden, beispielsweise in Sachen Staatsverschuldung. Umgekehrt hat Monterrey aber auch einiges losgetreten, was erst mit Jahren Verspätung sichtbar geworden ist. Das Paradebeispiel hierfür ist das Thema Steuergerechtigkeit. Ohne Monterrey und die Folgeprozesse wäre die Diskussion darüber, wie Besteuerungsrechte verteilt beziehungsweise wie transnational aktive Unternehmen überhaupt effektiv besteuert werden können, sicher nicht mit der Wucht in Gang gekommen, die sie mittlerweile hat, unter anderem in Form von Verhandlungen über eine UN-Steuerrahmenkonvention. Das liegt auch daran, dass im Umfeld von FfD eine Bewegung für Steuergerechtigkeit entstanden ist, die heute weit über den FfD-Prozess hinausreicht: Die Global Alliance for Tax Justice, das Netzwerk Steuergerechtigkeit in Deutschland, das Tax Justice Network, das International Tax Observatory und viele, viele mehr.

Insofern haben sich die Mühen und Arbeit gelohnt, die Jens Martens, Peter Eisenblätter und viele andere in diese Prozesse investiert haben. Den vielen aktuell frustrierten Kolleg:innen – mich eingeschlossen – kann das vielleicht ein wenig mehr Durchhaltevermögen geben und ein wenig Hoffnung, dass Fortschritte manchmal Zeit brauchen und erst mit großem Abstand sichtbar werden.

Wolfgang Obenland

Der Autor ist kommissarischer Leiter des Forum Umwelt & Entwicklung und leitet dort den Arbeitsbereich zu internationaler Finanz- und Wirtschaftspolitik.